Danno erariale, nuova responsabilità amministrativa e profili assicurativi

Altra questione, i cui riflessi paiono esser stati finora trascurati, riguarda gli effetti indiretti del nuovo potere riduttivo, da esercitarsi obbligatoriamente nella misura del 70%. 

L’articolo 1, comma 1, lettera a), n. 5-octies della cosiddetta legge Foti ha inserito il comma 1-septies dell’art. 1 della legge 20 del 1994 prevedendo che “salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30% del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio”.

Da un punto di vista puramente quantitativo (omessa, quindi, ogni censura di merito o di decenza, che pure avrebbe ben donde di essere sollevata), il punto di caduta di tale previsione è che, ben che vada, il 70% del danno resta in pancia all’amministrazione danneggiata, che a quel punto dovrà attivarsi per recuperarlo altrove (pena la responsabilità personale di chi abbia omesso di assumere tale iniziativa).

Dal punto di vista assicurativo, gli scenari sono sostanzialmente tre. Il primo riguarda le polizze di responsabilità civile patrimoniale degli enti, a oggi piuttosto diffuse. Alcuni di questi prodotti contengono una clausola (rimasta finora lettera morta) secondo la quale l’assicuratore si obbliga a indennizzare l’ente di quel differenziale di danno risultante dall’esercizio, da parte del giudice contabile, del potere riduttivo. Il tutto in barba all’efficacia costitutiva della sentenza giuscontabile e al fatto che si tratta di una clausola danni inserita in una polizza di responsabilità civile verso terzi. 

Finché l’esercizio del potere riduttivo esprimeva in qualche misura una corresponsabilità, anche lata, dell’ente danneggiato o del “sistema”, la querelle sarebbe stata da ricondurre a una prudente applicazione del principio indennitario (tale per cui l’indennizzo assicurativo non può diventare causa di arricchimento per l’assicurato: di talché, ciò che non può essere considerato danno, non può essere indennizzato). Ma ora, che tale potere è del tutto sganciato da una puntuale valutazione della compartecipazione dell’ente danneggiato al danno, è più che lecito ipotizzare che quell’infida clausoletta, finora rimasta dormiente, possa determinare un peggioramento verticale dell’andamento tecnico di tali prodotti; da qui la prevedibile e conseguente impennata dei tassi del premio di tariffa, con conseguente aumento dei premi di polizza per gli enti e col rischio, tutt’altro che irragionevole, di una maggior difficoltà di portare a termine le procedure di affidamento, se non a fronte di un sostenuto aumento delle basi d’asta.

Ciò, per trascurare il più tradizionale dei rimedi a tutela dell’assicuratore, e cioè l’esercizio della facoltà di recesso dalle polizze in corso in applicazione dell’art. 1898 del Codice civile sull’aggravamento del rischio, strumento sinora attivato nel mercato delle polizze per enti pubblici non medmal, in casi statisticamente irrilevanti.

Il secondo scenario riguarda gli enti che la copertura di responsabilità civile patrimoniale non ce l’hanno, o ne hanno una che non include la clausola in discorso, che dovrebbero agire in prima persona contro i propri amministratori e/o funzionari per recuperare innanzi al giudice ordinario quel 70% di danno oggetto dell’abbattimento effettuato ex lege dal giudice contabile. 

Ebbene: l’esperienza personale finora maturata da chi scrive, statisticamente irrilevante per definizione, restituisce un quadro in cui, al di là di situazioni fortemente politicizzate (dove cioè l’azione di responsabilità non è tanto mirata a ottenere un ristoro quanto a spazzar via una cordata dirigente), le pubbliche amministrazioni sono piuttosto ritrose ad agire contro i propri amministratori e funzionari; è addirittura raro che svolgano domande riconvenzionali o trasversali nelle azioni di responsabilità promosse da terzi. Basti pensare alla irrilevanza del recuperato rispetto al condannato per responsabilità amministrativa: non più dell’1%. 

Questa tendenziale inerzia non dipende necessariamente da sciatteria o amichettismo: spesso affonda le sue radici in circostanze ambientali del tutto comprensibili, dalla carenza di mezzi di bilancio per sostenere un giudizio attivo o dalla difficoltà di costruire un arsenale probatorio adeguato al vaglio del giudice ordinario. In quest’ottica, l’officiosità e la terzietà dell’azione erariale, basata sulla notitia damni e sul sistema di comunicazioni obbligatorie (si pensi ai debiti fuori bilancio) era uno strumento pensato ad hoc per uscire da quest’impasse. 

Il terzo scenario attiene alla copertura assicurativa (stavolta facoltativa) della responsabilità civile di amministratori e funzionari (e di “chiunque abbia la gestione di risorse pubbliche”) e al riparto degli oneri, dacché l’art. 3, comma 59 della legge 244 del 2007 è sempre stato interpretato nel senso di vietare agli enti di accollarsi il costo delle assicurazioni individuali della responsabilità amministrativa e amministrativo contabile, non delle polizze di responsabilità civile (anzi incentivate, in materia di contratti pubblici, dall’art. 2, comma 4, del decreto legislativo 36 del 2023). Ma è buio pesto.

Infine, mi siano concesse un paio di rapide considerazioni sull’impatto economico e finanziario di questa legge, che allo stato sembra essere rimasto sullo sfondo.

Da una parte, la notevole diminuzione delle ipotesi di responsabilità e l’applicazione automatica di uno sconto del 70% sul danno accertato sono inevitabilmente destinati ad abbattersi sulle finanze pubbliche in termini di minori entrate, con impatti numerari e finanziari sui bilanci dei singoli enti già dall’immediato.

Dall’altra parte, gli oneri assicurativi direttamente e indirettamente gravanti sugli enti per trasferire tale rischio sono fatalmente destinati ad aumentare, e per le ragioni anzidette, e per la generosa disciplina della regolazione delle spese di giudizio in caso di assoluzione: maggiori costi.

Viene allora spontaneo chiedersi, in questo quadro, come possa essersi illuso, il legislatore, che la riforma è a finanza invariata, dato che la legge (salvo che per la riorganizzazione della Corte dei conti, dove sancisce l’assenza di nuovi oneri) nulla prevede circa la copertura finanziaria di tali minori introiti e maggiori spese, in barba all’art. 81 della Costituzione.

Ed è questo l’aspetto che più rammarica. Quando si parla di soldi pubblici, da qualunque parte li si guardi, sono sempre soldi altrui.