Rc Sanitaria tra obblighi e difficoltà interpretative

In data 18 novembre 2015 la Commissione Affari Sociali della Camera ha approvato alcuni emendamenti al testo del Disegno di Legge sulla responsabilità professionale medica, in discussione in Parlamento. Il testo che segue costituisce quindi una valutazione dello stato attuale dei lavori parlamentari, che tiene conto delle novità introdotte proprio nella sessione del 18 novembre e – più in generale – dell’evoluzione politica del sistema della Rc Sanitaria verso una prospettiva di avvicinamento alla modalità dell’assicurazione obbligatoria, già presente nel nostro ordinamento in discipline diverse (come la Rc Auto).

Art. 8 (obbligo di assicurazione)

L’articolo ad oggi approvato ribadisce l’obbligo (già previsto dal DL n. 90 del 24.6.2014, convertito con modifiche dalla L. 114 dell’11.8.2014) per le aziende sanitarie pubbliche e private operanti in regime autonomo o accreditato di contrarre coperture assicurative “o altre analoghe misure” per la responsabilità civile verso terzi conseguenti all’erogazione di prestazioni sanitarie (Rct), nonché verso i propri prestatori d’opera (Rco). Ciò con la precisazione che tale obbligo investe anche la pratica delle prestazioni sanitarie intramurarie e per telemedicina.
Per il medico professionista che svolga la propria attività ambulatoriale in proprio, e quindi fuori di una struttura sanitaria, permane l’obbligo di cui alla legge n.189 del 2012 (legge “Balduzzi”) e dalla legge n. 148 del 2011.

La norma precisa che l’esercente la professione sanitaria inquadrato in una struttura pubblica o privata, convenzionata o meno, deve contrarre una polizza che abbia ad oggetto il rischio legato alla rivalsa disciplinata dal precedente articolo 7 ter, con oneri a proprio carico (comma 3).
È fatto obbligo (comma 4) per tutte le aziende sanitarie di rendere pubblici (mediante comunicazione “sul proprio sito internet”) i dati della propria copertura assicurativa, quali il nome della impresa garante, l’indicazione stesa dei contratti, le singole clausole, ovvero le analoghe misure predisposte in alternativa alle coperture assicurative (fondi diretti interni e riserve patrimoniali). Questo onere di pubblicità, con ogni evidenza, dovrà dunque riguardare le disposizioni economiche della garanzia (massimali, franchigie) e quelle che regolano la disciplina contrattuale (esclusioni, regime temporale, e così via).

Art. 8 bis (azione diretta del soggetto danneggiato)

Molto rilevante la novità contenuta nell’art. 8 bis ove, con una formulazione che attinge al regime della Rc auto obbligatoria, il legislatore si propone di introdurre l’azione diretta contro l’impresa di assicurazione della struttura e degli esercenti la professione sanitaria.
Vediamo di seguito le principali disposizioni in tema:

1. Legittimati attivi: sono tali esclusivamente il “soggetto danneggiato”. Una locuzione così diretta lascia intendere che solo il paziente possa agire direttamente contro l’impresa di assicurazione. Non dovesse mutare la disposizione in sede parlamentare, dunque, si aprirà il conflitto interpretativo se tal facoltà possa essere estesa anche ai congiunti della vittima principale e, soprattutto, alle aziende sanitarie che agiscano in rivalsa. Resta fermo in ogni caso il diritto dell’azienda o del sanitario di chiamare in garanzia la propria compagnia.
2. I commi 2 e 3 recitano che “non sono opponibili al danneggiato, per l’intero massimale di polizza, eccezioni derivanti dal contratto né clausole che prevedano l’eventuale contributo dell’assicurato al risarcimento del danno”. “L’impresa di assicurazione ha diritto di rivalsa verso l’assicurato nella misura in cui avrebbe avuto contrattualmente diritto di rifiutare o ridurre la propria prestazione”.
3. Il testo approvato richiama, solo parzialmente, il limite posto già nella disciplina Rc auto per le eccezioni contrattuali non opponibili al terzo danneggiato (art. 144 comma II Codice Assicurazioni Private). Tuttavia il testo omette di considerare che la disciplina assicurativa auto esclude la predisposizione di franchigie in capo all’assicurato con esclusione parziale quindi della copertura integrale su base volontaria, elemento che invece è assai diffuso nel sistema della assicurazione della Rc sanitaria. Il testo andrà dunque emendato nel senso di consentire la delimitazione non solo superiore (massimale) ma anche quella per così dire di base (franchigia).  
4. Il comma 4 prevede l’obbligo di citare nel giudizio risarcitorio (litisconsorzio necessario) assieme all’impresa di assicurazione, anche “l’azienda sanitaria, la struttura o l’ente assicurato ovvero l’esercente la professione sanitaria”.
5. Lo stesso comma prevede un diritto (generico e non circostanziato, né meglio regolato) dell’impresa di assicurazione di accedere alla documentazione clinica del fatto esistente presso la struttura assicurata.
6. L’ultimo comma (il quinto) prevede che il termine di prescrizione dell’azione diretta risarcitoria contro l’impresa di assicurazione sia pareggiato a quello dell’azione verso l’assicurato azienda o prestatore d’opera professionale. Norma in effetti in parte superflua, nella misura in cui si consideri che in ogni caso la prescrizione del diritto alla garanzia assicurativa è sospeso verso l’assicurato dalla data in cui quest’ultimo abbia validamente denunciato il sinistro (art. 2952 IV comma CC).

Art. 9 (Fondo di garanzia per i soggetti danneggiati da responsabilità sanitaria)

È questa la norma che presenta le maggiori criticità strutturali, pratiche ed economiche e che, presumibilmente, dovrà ricevere una forte rivisitazione in sede emendativa onde evitare il rischio di una inapplicabilità pratica della disciplina che si vorrebbe introdurre.
La norma dovrebbe regolamentare la costituzione del “Fondo di Garanzia per i soggetti danneggiati da responsabilità sanitaria”, già previsto da una norma programmatica contenuta nella L. n. 189/2012 (art. 3 comma 2).

Tale Fondo (costituito presso la Consap) dovrebbe risarcire i danni cagionati da responsabilità sanitaria nei seguenti unici casi:

1. “il danno sia di importo eccedente rispetto ai massimali previsti dai contratti stipulati dalla struttura sanitaria ovvero dall’esercente la professione sanitaria”
2. nell’ipotesi in cui l’impresa assicurativa al momento del sinistro sia in stato di insolvenza, ovvero in liquidazione coatta amministrativa, o vi venga posta successivamente.

Non è chiaro, principalmente, come debba operare il fondo nell’ipotesi sub a). Non essendo stata prevista una disciplina che disponga un massimale minimo obbligatorio per legge (come per l’auto), è evidente che tale limite è ancora rimesso alla libera scelta dei contraenti assicurati.
Prevedere dunque che il Fondo debba garantire ove la polizza non copra è norma di fatto aperta – nella versione accreditata – a qualunque esposizione non preventivabile, in quanto il danno patito dalla vittima (nei casi gravi) molto facilmente supererà la somma stabilita dalle parti nel contratto non soggetta oggi ad alcun limite minimo obbligatorio.

Né certamente potrà costituire chiara e valida norma limite quella contenuta al comma successivo (il n. 3) ove è previsto che il Fondo “provvede al risarcimento del danno nei limiti delle effettive disponibilità finanziarie del Fondo stesso”, rendendo di fatto la stessa garanzia a favore delle vittime del tutto aleatoria e discrezionale, con evidente rischio di disapplicazione pratica della disciplina intera.
Proprio la questione delle fonti finanziarie per la costituzione del Fondo resta la più astratta e, ancora oggi, non conciliabile con le funzioni attribuite al Fondo stesso.

Tale Fondo dovrebbe infatti essere implementato esclusivamente (in assenza di contributi statali) su contributi da determinarsi in percentuali sui premi incassati, versati dalle sole imprese di assicurazioni che siano autorizzate ad operare nel ramo (e non , quindi, per l’intero comparto assicurativo).

È plausibile che tale Fondo non possa quindi proporsi come valido strumento di tutela finanziaria per le vittime di errori sanitari e nemmeno, come nella ratio della legge n. 189/2012 (cd “Balduzzi”), per coadiuvare la ricerca di valide ed idonee coperture assicurative per i sanitari professionisti.  
In conclusione, si ritiene che il testo del quale si dà conto oggi sia destinato a mutare in porzioni sostanziali dell’attuale versione, anche se le indicazioni offerte costituiscono già un buon indice di quelle che sono le soluzioni adottate e gli indirizzi di politica economica che il parlamento e il governo intendono adottare per risolvere l’annosa questione della responsabilità sanitaria e della sua assicurazione professionale.

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