Legittimità delle sanzioni per ritardi nella liquidazione di polizze vita - Parte Seconda

Il fulcro dell’opposizione, che ha attraversato tutte le fasi del giudizio, ha riguardato la presunta violazione del principio di tassatività delle sanzioni amministrative, ritenuto compromesso dall’irrogazione di sanzioni in assenza di una violazione espressamente prevista da una norma di legge.

Secondo i principi generali che regolano l’apparato sanzionatorio amministrativo, effettivamente, una sanzione può essere legittimamente comminata solo nei casi previsti in modo chiaro e tassativo dalla legge, al fine di garantire certezza del diritto e consentire la comprensione inequivocabile delle condotte sanzionate. In quest’ottica, il secondo comma dell’art. 183 Cap affida alla potestà regolamentare dell’istituto di vigilanza la declinazione concreta delle norme di condotta, affinché si rispettino i generici, ma stringenti, canoni di diligenza, correttezza e trasparenza che il primo capoverso, alla lettera a), pone in termini astratti.

Nella vicenda, tuttavia, la condotta sanzionata non costituiva la violazione di una norma attuativa o regolamentare specifica: per sostenere la sanzione, si faceva riferimento esclusivamente alla generica violazione dell’articolo 183 Cap, in particolare ai principi di correttezza, diligenza e trasparenza, dentro cui, secondo la lettura confermata dal Consiglio di Stato, dovrebbe rientrare qualsiasi inadempimento contrattuale.

Questa impostazione presenta un rischio significativo, ossia quello di confondere il piano civilistico del rimedio contrattuale con quello pubblicistico della sanzione amministrativa, sovrapponendoli in modo sistematico e portando a un caleidoscopio sanzionatorio vago e non identificabile ex ante dai destinatari, con inevitabile perdita di certezza del diritto. 

Nel settore delle polizze vita, come detto, non vi è una disposizione di legge o regolamentare che imponga il rispetto di un termine specifico, quale quello di 30 giorni, per la liquidazione delle prestazioni. Diverso è l’approccio seguito dal legislatore in altri ambiti, come quello dell’assicurazione obbligatoria Rca, in cui gli articoli 148 e 149 del Cap private dettano tempistiche precise e vincolanti, coerenti con il principio di legalità. 

L’assenza, nel comparto vita, di un analogo apparato normativo dovrebbe dunque leggersi, a parere di chi scrive, come una scelta consapevole del legislatore, orientata a lasciare la disciplina dei termini di liquidazione alla contrattazione tra le parti e a ricondurre eventuali ritardi nell’ambito della responsabilità di natura privatistica, senza riflessi pubblicistici diretti.

Sotto un ulteriore profilo, l’art. 311-quater Cap prevede un accertamento unitario semestrale delle violazioni della stessa natura, un approccio che privilegia un intervento sistemico e correttivo piuttosto che punitivo. Anche la riforma post-Idd del sistema sanzionatorio, con l’abrogazione dell’art. 319 e l’introduzione dell’art. 310 Cap, pur indicando un ampliamento della forbice sanzionatoria, esige però un’applicazione più selettiva e ponderata delle sanzioni, tenendo conto della rilevanza sostanziale delle violazioni secondo l’art. 11 della legge 689/1981 e il regolamento Ivass 39/2018.

Si riteneva su questi presupposti, dunque, che l’inadempimento potesse essere considerato rilevante solo se abnorme, rivelando una sistematica incuria verso gli interessi dei beneficiari.

Il Consiglio di Stato ha però scelto una strada diversa. 

La decisione conferma, anzitutto, la piena cumulabilità dei rimedi risarcitori civilistici (in caso di inadempimento degli obblighi di polizza) con l’irrogazione, da parte di Ivass, di pene pecuniarie volte a sanzionare, sul piano amministrativo, le medesime condotte. Si tratta di due ambiti diversi, ricorda il Consiglio, e ben potenzialmente concorrenti, dal momento che “gli interessi tutelati sono diversi e un medesimo comportamento può avere conseguenze tanto sul piano privatistico – in cui rileva l’interesse delle singole parti coinvolte – quanto sul piano pubblicistico sanzionatorio”. 

Ma l’importanza della pronuncia sta soprattutto nella parte in cui si ritiene che l’applicazione della sanzione sia corretta anche se non comminata sulla base di una norma che la preveda espressamente (per lo specifico caso di ritardo nell’erogazione delle prestazioni liquidative nelle polizze vita), bensì in forza della generale regola di condotta prescritta dall’art. 183 comma 1, lett. a) del Cap. 

La genericità di tale regola finisce quindi per tradurre potenzialmente in sanzione amministrativa ogni possibile violazione degli impegni contrattuali e precontrattuali assunti dalla compagnia. 

Si è detto in apertura del paragrafo precedente che lo stesso art. 183 prevede che, all’interno dell’ampia cornice di principio indicata nel primo comma, l’Ivass debba adottare “con regolamento, specifiche disposizioni relative alla determinazione delle regole di comportamento da osservare nei rapporti con i contraenti, in modo che l’attività si svolga con correttezza e con adeguatezza rispetto alle specifiche esigenze dei singoli”. Il che parrebbe avallare l’idea che a legittimare la sanzione non basti ogni e qualsiasi inadempimento contrattuale (quale ad esempio il ritardo di un pagamento o di un altro impegno di polizza), ma soltanto le violazioni che l’istituto di vigilanza abbia specificato nel dettaglio come regola di condotta sanzionabile. 

Ciò nel rispetto più volte richiamato del principio di tassatività, legalità e determinatezza della “pena pecuniaria”, che dovrebbe informare il buon esercizio di un sistema sanzionatorio efficace e giusto (come appunto per la Rc auto, dove le procedure di liquidazione sono regolate nel dettaglio e assistite da specifiche sanzioni). L’efficacia delle sanzioni amministrative, anche sotto il profilo della loro funzione deterrente ed educativa, presuppone del resto una chiara perimetrazione del loro ambito applicativo e richiede che una data condotta, per poter essere oggetto di un provvedimento punitivo in caso di sua violazione, sia precisamente e previamente individuata dal legislatore, onde consentire al soggetto agente di rappresentarsi preventivamente le conseguenze di una sua eventuale violazione.

Il Consiglio di Stato non rinnega tale principio, confermandolo, anzi, a chiare lettere. Ma finisce poi per applicarlo in modo larghissimo, sostenendo che la previsione dell’art. 183 primo comma lettera a) sia sufficientemente determinata in quanto richiama le regole di condotta che il Codice civile (artt. 1176, 1218, 1337 e 1375) impone alle parti di un contratto, richiamandole ai propri doveri di diligenza, buona fede, correttezza e trasparenza nell’adempimento dei propri impegni. Non vi sarebbe dunque alcuna necessità di ulteriori specificazioni. E quando si tratta, come nel caso oggetto di giudizio, di liquidazione tardiva di polizze vita (avvenuta oltre il termine contrattualmente previsto di 30 giorni) l’inadempimento, implicitamente richiamato dall’art 183, giustificherebbe di per sé l’irrogazione della sanzione da parte di Ivass. 

Si legge nella pronuncia: “conviene ricordare che una medesima fattispecie può avere rilevanza sia in ambito pubblicistico che in ambito privatistico. Ciò dipende dal tipo di interesse preso in considerazione dalle norme che alla fattispecie danno specifica rilevanza. Sul piano privatistico rileva l’interesse delle singole parti coinvolte. Sul piano pubblicistico rileva l’interesse pubblico concretamente tutelato nel caso specifico. I presupposti di operatività delle due situazioni sono diversi perché diversa è la prospettiva giuridica adottata dalle diverse norme rilevanti”.

L’elemento qualificante, dunque, non è la sola violazione contrattuale, bensì il suo riflesso su un bene giuridico di rilevanza pubblica. La coesistenza tra responsabilità civile e potestà sanzionatoria, per il collegio, non sarebbe in questi termini patologica bensì fisiologica, purché l’azione sanzionatoria sia proporzionata e adeguata.

Il rischio che si intravede dietro a questo ragionamento (oltre a quello già menzionato sulla sovrapposizione dei rimedi sanzionatori) è, davvero, quello di favorire una sollecitazione indiscriminata e strumentale dell’intervento sanzionatorio di Ivass a fronte di qualsiasi contestazione circa la correttezza del comportamento contrattuale di un operatore assicurativo. Il che non pare auspicabile, in vista di una corretta messa in assetto di quel sistema sanzionatorio che, a seguito del recepimento della direttiva Idd, è andato rafforzandosi con l’obiettivo di garantire sì la protezione degli assicurati, ma anche, seppur subordinatamente, la sana e prudente gestione dell’impresa assicurativa, anche a garanzia della stabilità del sistema (e dunque, dopo tutto, dell’effettiva sostenibilità degli impegni di garanzia assunti in polizza). 

Non sembra dunque predicabile una fisiologica e quasi automatica sanzionabilità di ogni inadempimento contrattuale; al fine di evitare questo rischio il Codice delle assicurazioni private (e il regolamento Ivass 39/2018) prevede una serie di regole volte a evitare eccessi sanzionatori, richiedendo che le condotte incriminate rivestano carattere rilevante e che, soprattutto, quando si tratti di inadempimenti contrattuali potenzialmente frequenti e ripetuti nell’ambito di procedure massive, le contestazioni sollevate (anche in relazione all’art. 183 Cap) siano esaminate non per singolo episodio ma nell’ambito di un accertamento unitario delle violazioni della stessa indole, effettuato con riferimento a un determinato arco temporale. Il che consente di colpire, in quanto rilevante, non tanto un singolo inadempimento quanto la reiterazione dello stesso in un dato periodo di tempo.