Legittimità delle sanzioni per ritardi nella liquidazione di polizze vita - Parte Prima

Con il recepimento della direttiva sulla distribuzione assicurativa (la cosiddetta Idd, ossia la direttiva 2016/97 recepita con D.lgs. 21 maggio 2018, n. 68), il legislatore italiano ha colto l’occasione per riformare il sistema sanzionatorio previsto dal Codice delle assicurazioni private (Cap), con l’obiettivo di armonizzarne i principi con quelli già vigenti nei settori bancario e finanziario e di rafforzare i poteri dell’Ivass. Questa riforma è stata successivamente completata dal regolamento Ivass n. 39 del 2 agosto 2018, che disciplina le procedure sanzionatorie per le violazioni accertate nell’ambito delle funzioni di vigilanza. L’intervento normativo punta a garantire la protezione degli assicurati, la sana gestione delle imprese, la trasparenza verso la clientela, la stabilità del sistema finanziario e la prevenzione di fenomeni illeciti come il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo. In questo contesto, la recente sentenza del Consiglio di Stato, n. 4302 del 20 maggio 2025, ha affrontato con un’articolata motivazione il delicato tema della legittimità dell’applicazione di sanzioni amministrative per ritardi nella liquidazione delle polizze vita, sostenendone la legittimità e offrendo un importante contributo interpretativo sulla complessa interazione tra disciplina contrattuale e tutela pubblicistica nel settore assicurativo. Si precisa preliminarmente, ai fini di una più chiara comprensione della questione, che il termine per la liquidazione delle prestazioni nelle polizze vita non è stabilito da una specifica norma di legge (a differenza di quanto avviene nel caso dell’assicurazione obbligatoria Rca, disciplinata dagli articoli 148 e 149 del Codice delle assicurazioni private), ma è invece previsto nelle condizioni contrattuali di ciascuna copertura.

La stessa autorità di vigilanza (all’epoca Isvap) ha in ogni caso fornito da tempo indicazioni precise con la circolare n. 63 del 5 dicembre 1986. 

In tale provvedimento l’istituto richiamava le imprese vigilate al rispetto proprio dei termini di liquidazioni delle prestazioni inseriti nelle condizioni generali, prevedendo, in caso di ritardo, la corresponsione di interessi moratori. 

Nella prassi di mercato, pertanto, il termine di liquidazione è normalmente fissato in 30 giorni a decorrere dal momento in cui l’impresa riceve tutta la documentazione necessaria. Oltre tale termine, la compagnia è tenuta non solo a versare quanto dovuto, ma anche a corrispondere gli interessi di mora.

La gestione di questi rapporti, e le eventuali conseguenze derivanti dal loro inadempimento, rientrano quindi, secondo l’impostazione tradizionale, nell’ambito del diritto civile, che disciplina le violazioni contrattuali e le relative tutele per la parte lesa.

La controversia giunta all’attenzione del Consiglio di Stato ha però sollevato un problema più ampio (invero dibattuto da tempo): può un inadempimento contrattuale, in questo caso appunto il ritardo nel pagamento della prestazione, assumere anche rilievo pubblicistico e dunque essere sanzionabile dall’autorità di vigilanza? La vicenda prende le mosse dall’irrogazione di sanzioni da parte dell’Ivass nei confronti di una compagnia assicurativa, accusata di aver erogato tardivamente, rispetto al termine contrattuale dei 30 giorni, 89 prestazioni relative a richieste ricevute a partire dal 1° agosto 2015. La contestazione, formalizzata in 80 distinti atti, si fondava sulla violazione dell’art. 183, comma 1, lett. a), del Codice delle assicurazioni private, che impone alle imprese l’obbligo di agire con diligenza, correttezza e trasparenza nei confronti dei contraenti e degli assicurati.

L’Ivass ha ritenuto che tali ritardi costituissero una violazione di questi principi generali di condotta e, in quanto tali, sanzionabili ai sensi del combinato disposto degli artt. 183 e 319 (oggi art. 310, comma 1, lett. c) Cap). La compagnia è stata dunque destinataria di un pesante provvedimento sanzionatorio, che ha riacceso il dibattito sulla linea di confine tra responsabilità civile e potestà sanzionatoria pubblica.

A seguito dell’istruttoria, Ivass aveva irrogato una sanzione per ciascuno dei ritardi contestati, per un importo complessivo superiore a 500 mila euro. La compagnia ha quindi impugnato la decisione davanti al Tar del Lazio, sollevando diverse censure. In particolare, ha denunciato: la violazione del principio di legalità e tassatività delle sanzioni amministrative, sostenendo che l’irrogazione delle stesse in assenza di una specifica violazione di legge fosse illegittima; l’erronea estensione dell’ambito applicativo dell’art. 319 Cap (oggi art. 310 Cap), che disciplinerebbe le sanzioni amministrative in modo più limitato; l’eccessiva severità e sproporzione del cumulo delle sanzioni, considerando che i termini contrattuali per la liquidazione avrebbero dovuto decorrere dalla ricezione della documentazione completa da parte dei beneficiari, evento che spesso non si verificava; l’erroneo cumulo materiale delle sanzioni, richiamando invece l’applicazione del cumulo giuridico secondo l’art. 8 della legge 689/1981.

Il Tar del Lazio ha respinto il ricorso, ritenendo che l’art. 183 Cap, pur formulato in termini generali, rispetti il principio di tassatività in quanto fondato su principi noti e consolidati del diritto civile (artt. 1176 e 1375 c.c.). Ha inoltre confermato la legittimità del cumulo materiale delle sanzioni, considerandolo adeguato poiché ogni ritardo costituiva un evento autonomo e distinto, e ha giudicato proporzionato l’importo complessivo in relazione alla diffusione e gravità delle violazioni.

In appello la compagnia ha reiterato le proprie argomentazioni, insistendo sulla genericità della norma sanzionatoria, sulla mancanza di un’espressa regolamentazione secondaria e sulla mancata considerazione dell’effettivo completamento documentale da parte dei beneficiari delle prestazioni. 

Il Consiglio di Stato ha tuttavia respinto tali rilievi, affermando che le imprese assicurative, in quanto operatori professionali, sono tenute a un dovere attivo di diligenza anche nella gestione delle richieste incomplete e che, sul piano della prevedibilità delle conseguenze sanzionatorie derivanti dalla loro condotta, ciò che rileva ai fini del rispetto del principio di legalità, come diremo meglio nel prosieguo, non è tanto la fonte in cui si descrive il comportamento vietato, bensì la determinatezza e la chiarezza di tale descrizione, ovunque essa sia contenuta.

Sotto il profilo sanzionatorio, il Consiglio ha confermato la correttezza dell’approccio dell’Ivass, riconoscendo la pluralità dei ritardi come fattore che giustifica il cumulo materiale in quanto comportamenti distinti e lesivi degli interessi di altrettanti beneficiari. Ha escluso la sproporzione delle sanzioni, sottolineando la funzione preventiva e sistemica del regime sanzionatorio. Ha infine rigettato l’argomento secondo cui una diversa prassi dell’Ivass in altri procedimenti costituirebbe un vizio, in assenza di identità piena delle situazioni.